Biodiversité, information et participation du public, évaluation environnementale… : toutes les nouveautés impactant les ICPE

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Bertrand Burg

Bertrand Burg
Avocat spécialiste en droit de l’environnement
URBALEGIS
Animateur de la formation EFE « Gérer une ICPE », 11-12 octobre 2016 ou 13-14 décembre 2016, à Paris.

L’été a été riche en actualité législative, avec deux ordonnances du 3 août 2016 modifiant les règles relatives à l’évaluation environnementale, et donc le droit applicable aux études d’impacts, les procédures de consultation et participation du public, et enfin, la promulgation le 8 août de la loi n°2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Au titre des textes à prévoir, une ordonnance et un décret sont en préparation afin de généraliser le principe de l’autorisation unique environnementale institué à titre expérimentale par l’ordonnance 2014-355 du 20 mars 2014 sur l’ensemble du territoire. Le contenu exact de ce projet, qui n’a pas encore été soumis à consultation publique par le ministère de l’écologie n’est pas encore défini.

Sans faire une revue exhaustive de ces deux ordonnances et de cette loi estivale, plusieurs points sont à souligner.

1 – La loi n°2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

Ce texte important, au moins par son volume (174 articles) et ayant pour ambition d’élever la protection de la biodiversité commence par définir celle-ci en ces termes (article L110-1 nouveau du code de l’environnement): « On entend par biodiversité, ou diversité biologique, la variabilité des organismes vivants de toute origine, y compris les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques, ainsi que les complexes écologiques dont ils font partie. Elle comprend la diversité au sein des espèces et entre espèces, la diversité des écosystèmes ainsi que les interactions entre les organismes vivants. »

Cette loi affine également le « principe d’action préventive et de correction par priorité à la source des atteintes à l’environnement » en hiérarchisant plus précisément les modes d’actions devant être élaborés dans la conception des projets, puisqu’il s’agira « d’éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu’elle fournit ; à défaut, d’en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n’ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées ; » et de « viser un objectif d’absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un gain de biodiversité »

C’est en particulier en application de ces notions et de cette hiérarchie que devront être élaborés les projets et être fixées par les autorités de police les prescriptions techniques imposées aux installations.

Cette loi créé également dans le code civil un nouveau titre relatif à la réparation du préjudice écologique « consistant en une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement » (article 1386-20 nouveau – futur article 1247), dont toute personne y ayant intérêt peut demander réparation au responsable, en particulier la nouvelle agence française pour la biodiversité (créée par cette même loi) , l’Etat, les collectivités territoriales et les associations de défense de l’environnement agréées ou créées depuis au moins 5 ans.

Ces nouveaux textes (articles 1386-19 et suivants du code civil, devenant le 1er octobre les articles 1246 et suivants) vont poser de sérieux problèmes d’application, en particulier pour définir « l’atteinte non négligeable » ainsi que pour les conditions de la réparation (prioritairement en nature) et plus généralement les conditions d’ouverture de cette nouvelle action.

Au titre des nouveautés introduites par ce texte, il faut citer la création de l’agence française pour la biodiversité, regroupant l’ONEMA, l’établissement public « Parc Nationaux », et l’agence des aires marines protégées, ainsi que le groupement d’intérêt public « Atelier technique des espaces naturels » déjà existant, afin de mutualiser et unifier leur action. Ses missions sont définies par les articles L.134-8 et L.134-9 du code de l’environnement, et en particulier de contribuer à la préservation, à la gestion et à la restauration de la biodiversité; au développement des connaissances, ressources, usages et services écosystémiques attachés à la biodiversité; à la gestion équilibrée et durable des eaux et à la lutte contre la biopiraterie.

2 – Ordonnance n°2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement (JO du 5 août 2016)

Cette ordonnance, sans révolutionner le droit antérieur, introduit un nouveau chapitre préliminaire (article L.120-1 du code de l’environnement) définissant les buts poursuivis par ces procédures, dans des termes qui méritent d’être cités :

« I.-La participation du public à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement est mise en œuvre en vue : »

« 1° D’améliorer la qualité de la décision publique et de contribuer à sa légitimité démocratique ; »

« 2° D’assurer la préservation d’un environnement sain pour les générations actuelles et futures ; »

« 3° De sensibiliser et d’éduquer le public à la protection de l’environnement ; »

« 4° D’améliorer et de diversifier l’information environnementale. »

« II.-La participation confère le droit pour le public : »

« 1° D’accéder aux informations pertinentes permettant sa participation effective ; »

« 2° De demander la mise en œuvre d’une procédure de participation dans les conditions prévues au chapitre Ier ; »

« 3° De disposer de délais raisonnables pour formuler des observations et des propositions; »

« 4° D’être informé de la manière dont il a été tenu compte de ses observations et propositions dans la décision d’autorisation ou d’approbation. »

Sans procéder à une revue exhaustive des dispositions de ce texte, il faudra noter un renforcement relatif à la concertation préalable (donc très en amont des projets, plans ou programmes soumis à évaluation environnementale et à enquête publique ou débat public) par la modification des articles L.121-15 du code de l’environnement qui leur est consacré. Hors les cas où le projet rentre dans le champ d’application du recours à la commission nationale du débat public, le porteur du projet, ou l’autorité compétente pour l’autoriser, peuvent décider de la mise en œuvre de cette concertation préalable, soit à compter du dépôt du dossier de demande d’autorisation, soit à partir d’une « déclaration d’intention » dont le contenu est précisé par l’article L.121-18 du code de l’environnement. Cette concertation a pour objet d’associer le public à l’élaboration du projet.

Il convient également de souligner que les associations agréées ont également le droit de solliciter auprès du préfet la mise en œuvre d’une concertation préalable (article L.121-19), ce qui est une réelle nouveauté, même si le représentant de l’Etat reste apparemment libre d’accéder à cette demande.

Cette ordonnance toilette également les dispositions relatives aux enquêtes publiques, en facilitant le recours à une enquête unique lorsque la réalisation d’un projet, plan ou programme pourrait nécessiter la réalisation de plusieurs enquêtes publiques en application de procédures distinctes.

De même, ce texte précise les conditions de dématérialisation des enquêtes publiques, ainsi que les procédures pouvant être soumises à une consultation exclusivement dématérialisée, et non à une enquête publique.

3 – Ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 modifiant le droit des évaluations environnementales des plans, projets et programmes et son décret d’application n°2016-1110 du 11 août 2016

Sans prétendre encore à l’exhaustivité, les deux plus importantes innovations de ce texte sont, d’une part, la prise en compte de la notion de projet de manière plus large que l’ancienne notion de « programme de travaux », et d’autre part, la formalisation de l’inclusion de l’étude d’impact dans le processus dynamique de « l’évaluation environnementale » :

– la prise en compte du « projet » global en vue duquel l’étude d’impact doit être réalisée, et non plus simplement en fonction de la procédure administrative suivie. Auparavant, il était en effet possible de devoir réaliser deux ou trois études ou notices d’impact formellement distinctes en fonction de la procédure administrative suivie, lorsque la réalisation d’un même projet nécessitait plusieurs procédures.

Cette notion est à rapprocher évidemment de l’évolution des procédures d’autorisation au titre des installations classées qui glisse progressivement vers le régime de l’autorisation unique environnementale ainsi que de l’évolution du droit des enquêtes publique qui vise à favoriser le recours à l’enquête publique unique.

Les projets soumis à étude d’impact sont ceux répertoriés par une ou plusieurs rubriques de la nouvelle annexe de l’article R.122-2, regroupant 48 items.

Le projet est ainsi défini (article L.122-1 du code de l’environnement) : « la réalisation de travaux de construction, d’installations ou d’ouvrages, ou d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol ».

La notion nouvelle de projet remplace également la notion déjà connue de « programme de travaux » dans ces termes, qui laissent à penser que le projet serait plus large : « Lorsqu’un projet est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l’espace et en cas de multiplicité de maîtres d’ouvrage, afin que ses incidences sur l’environnement soient évaluées dans leur globalité. » (Article L.122-1 III dernier alinéa).

C’est donc en fonction du projet pris dans sa globalité que les seuils fixés par l’annexe de l’article R.122-2 doivent être appréciés.

Par ailleurs, l’évaluation environnementale à laquelle peuvent être soumis certains projets est dorénavant définie comme étant « constituée de l’élaboration, par le maître d’ouvrage, d’un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, dénommé ci-après  » étude d’impact « , de la réalisation des consultations prévues à la présente section, ainsi que de l’examen, par l’autorité compétente pour autoriser le projet, de l’ensemble des informations présentées dans l’étude d’impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d’ouvrage » (article 122-1 III).

L’autorité compétente pour autoriser un projet soumis à évaluation environnementale doit dorénavant motiver sa décision au regard des incidences notables sur l’environnement et doit également préciser les modalités du suivi des incidences du projet sur l’environnement ou la santé humaine.

Enfin, lorsqu’un projet est soumis à plusieurs autorisations successives, les incidences sur l’environnement doivent être appréciées lors de la première autorisation.

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