L’autorisation environnementale unique : préparez-vous aux nouvelles dispositions !

gb2815-cv-blogGwladys Beauchet
Avocate Associée
DS AVOCATS
Animatrice EFE de la formation « Se perfectionner au droit de l’environnement industriel », 16 et 17 mai 2017 à Paris

Dans la continuité des expérimentations menées depuis mars 2014[1] pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE)[2] et les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA)[3] soumis à législation sur l’eau, l’autorisation environnementale unique s’inscrit dans un objectif de simplification des procédures.

Le gouvernement, habilité à généraliser « le cas échéant en les adaptant et en les complétant »[4] les expérimentations en cours, entend les pérenniser au sein d’un même dispositif d’autorisation environnementale unique, définitivement inscrit au Code de l’environnement.

En l’état des projets d’ordonnance et de décret, l’autorisation environnementale unique s’applique aux ICPE et aux IOTA relevant du régime de l’autorisation, ainsi qu’aux projets soumis à évaluation environnementale qui ne sont pas soumis à une autorisation administrative susceptible d’imposer des mesures d’évitement, de réduction ou de compensation (ERC).

Les procédures d’autorisation ICPE et IOTA disparaissent donc. En revanche, les procédures d’enregistrement et de déclaration ne sont pas concernées et demeurent inchangées.

L’autorisation environnementale intègre si le projet y est soumis : l’autorisation spéciale au titre des réserves naturelles nationales et les réserves naturelles classées en Corse par l’État[5], l’autorisation spéciale au titre des sites classés (ou en instance de classement)[6], dérogation aux mesures de protection de la faune et de la flore sauvage, absence d’opposition au titre des sites Natura 2000, agrément ou déclaration pour l’utilisation d’organismes génétiquement modifiés (OGM), agrément pour le traitement des déchets, autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité, approbation des ouvrages électriques privés empruntant le domaine public, autorisation de défrichement, autorisations pour les éoliennes au titre des obstacles à la navigation aérienne, prévues par le Code des transports, de la défense et du patrimoine. L’enregistrement et la déclaration au titre des législations applicables aux ICPE et aux IOTA seront également inclus dès lors que le projet est soumis à autorisation[7].

Le dossier d’autorisation, qui doit porter sur l’ensemble des autorisations intégrées auxquelles le projet est soumis, fait l’objet d’une instruction unique dont le délai total est porté à neuf mois, hors demande de complément. Cette instruction se déroule en trois phases.

Une phase d’examen de quatre mois (ou cinq mois si la formation nationale de l’autorité environnementale ou l’avis d’un ministre est requis), au cours de laquelle les services et instances administratifs ou spécialisés concernés par le dossier l’analysent en « mode projet ». À ce stade, la demande d’autorisation peut être rejetée, en particulier en cas d’avis défavorable consécutif à l’une des consultations prévues pour avis conforme : par exemple de l’agence française pour la biodiversité.

Une phase d’enquête publique d’environ trois mois, au cours de laquelle les collectivités territoriales compétentes sont également consultées.

Une phase de décision de deux mois ou de trois mois, si le préfet consulte la commission départementale compétente.

Passé ce délai, le silence de l’administration vaut rejet de la demande d’autorisation environnementale.

Pour l’essentiel, la procédure d’autorisation environnementale reprend les éléments issus des expérimentations. Est ainsi maintenue la possibilité pour le porteur de projet de demander au préalable à l’administration « des informations permettant de préparer son projet et le dossier de demande d’autorisation » ou de solliciter la délivrance d’un certificat de projet, dispositif ayant également fait l’objet d’une expérimentation.

Ce certificat de projet est particulièrement intéressant pour les porteurs de projet, dès lors qu’il vise à identifier les régimes applicables au projet et à fixer un calendrier d’instruction en accord avec le porteur de projet, étant précisé que l’administration engage sa responsabilité quant au contenu et aux délais convenus. Le demandeur est également tenu de respecter le calendrier ainsi fixé. En revanche, et contrairement à l’expérimentation, le certificat de projet remanié ne « cristallise » plus le droit applicable au projet.

Est désormais prévue un principe général d’entrée en vigueur différée de dix-huit mois pour les nouvelles normes applicables aux projets, qu’ils aient, ou non, donné lieu à un certificat de projet, sauf exceptions (notamment imposées par le droit européen ou constitutionnel). Cette nouvelle règle a pour objectif d’apporter une meilleure stabilité du droit applicable aux projets en cours. Dans la pratique, la portée de cette nouvelle règle devrait toutefois être limitée, dès lors qu’une grande partie des règles du droit de l’environnement transpose des normes internationales et européennes.

Enfin, il convient de souligner que, dans le cadre de l’autorisation unique, le pétitionnaire, lorsque cette condition est requise, ne devra plus présenter les capacités techniques et financières dont il dispose au moment du dossier, mais celles qu’il « entend mettre en œuvre, à même de lui permettre de conduire son projet » lors de la phase d’exploitation et de la cessation d’activité. Cette évolution répond à la problématique spécifique des projets d’énergies renouvelables, dont les financements sont souvent débloqués uniquement au moment de la construction.

L’instruction en mode projet et l’encadrement des délais sont les mesures phares de cette réforme de simplification. La simplification procédurale ne s’est toutefois pas accompagnée d’une simplification des règles de fond : il est ainsi précisé que les projets soumis à autorisation environnementale restent soumis aux dispositions de fond prévues par les législations attachées aux décisions que l’autorisation environnementale remplace. En effet, l’objectif affiché reste de parvenir à simplifier les procédures sans toutefois que cela n’aboutisse à une régression de la protection de l’environnement.

Le tryptique « un projet, une procédure, une autorisation » doit permettre de mieux intégrer les enjeux environnementaux d’un projet. Afin de tenir compte de la spécificité de certains projets, le projet d’ordonnance réserve toutefois la possibilité d’une autorisation par tranches sur demande du pétitionnaire « en justifiant le périmètre de chacune des tranches au regard de critères fonctionnels et environnementaux ». Sont notamment visés par cette réserve les projets d’infrastructure linéaires.

Dans le cadre d’une autorisation unique par tranches, l’étude d’impact est jointe à chacune des demandes portant sur une tranche, et le cas échant actualisée. Afin de conserver l’objectif d’unicité, l’administration peut modifier les autorisations précédemment délivrées « afin de prendre en compte les incidences environnementales cumulées à l’échelle du projet ».

Comment s’articule cette nouvelle autorisation unique avec les autorisations en matière d’urbanisme ?

L’autorisation environnementale ne vaut pas autorisation d’urbanisme, sauf pour les éoliennes. En effet, pour ces dernières, l’autorisation environnementale intègre et remplace le permis de construire.

Pour tous les autres projets, l’autorisation d’urbanisme peut être délivrée avant l’autorisation unique, mais ne pourra être exécutée qu’après la délivrance de l’autorisation environnementale.

En cours d’instruction de l’autorisation unique, le préfet pourra rejeter la demande pour les installations nécessitant une autorisation d’urbanisme, « dès lors qu’il est constaté que le projet est manifestement incompatible avec l’affectation des sols définie par le plan local d’urbanisme ou la carte communale ».

Enfin, comme actuellement, il ne sera pas nécessaire de justifier du dépôt d’une demande d’autorisation d’urbanisme au moment du dépôt de sa demande d’autorisation unique. Ce changement participe de l’effort d’articulation entre autorisation unique et autorisation de construire, même si celle-ci pourrait encore être améliorée par une coordination renforcée entre les deux autorités chargées de délivrer respectivement ces autorisations, le maire et le préfet.

Quels sont les aspects contentieux de l’autorisation environnementale ?

La réforme de l’autorisation environnementale entend apporter plus de sécurité juridique aux maîtres d’ouvrage tout en conciliant respect du droit des tiers.

Ainsi, les délais de recours prévus sont de deux mois pour le pétitionnaire et ramené à quatre mois pour les tiers. Ces délais sont prorogés de deux mois en cas de recours administratif.

Dans le même temps, les projets de texte entérinent le droit de réclamation des tiers auprès du préfet, dès la mise en service de l’installation, afin de contester l’insuffisance des prescriptions. En l’état, il semblerait que cette réclamation ne soit enserrée dans aucun délai.

De même est confirmée l’obligation de notifier au bénéficiaire de l’autorisation tout recours administratif formé par un tiers, et ce sous peine d’irrecevabilité du recours contentieux ultérieur, lequel doit également être notifié, sous la même sanction, à l’auteur de la décision et au bénéficiaire de l’autorisation.

L’autorisation environnementale sera soumise au régime du plein contentieux. Ainsi, le juge administratif n’aura pas à se limiter à l’option binaire entre le rejet de la demande ou l’annulation de l’acte. Il pourra notamment modifier l’autorisation, si nécessaire. Sous le régime du plein contentieux, le juge statue de ce fait en fonction du droit en vigueur à la date de sa propre décision.

Les projets de texte s’inspirent par ailleurs de l’office du juge en droit de l’urbanisme en octroyant à la juridiction la possibilité de prononcer une annulation partielle de l’autorisation et d’ordonner la régularisation de l’acte attaqué, en cours d’instance ou postérieurement.

L’entrée en vigueur de l’autorisation environnementale unique est prévue pour le 1er janvier prochain. Toutefois, le porteur de projet pourra choisir jusqu’au 31 mars 2017 de demander une autorisation unique ou de déposer des demandes d’autorisation séparées. Cette faculté sera également applicable, même au-delà du 31 mars 2017, aux projets pour lesquels une enquête publique préalable à déclaration d’utilité publique a été ouverte avant le 1er janvier 2017, y compris en cas d’intervention d’une déclaration d’utilité publique modificative postérieure.

Enfin, toutes les autorisations ICPE et IOTA précédemment délivrées seront désormais soumises aux règles de fond du nouveau dispositif de l’autorisation unique, notamment en cas de modification ou de cessation d’activité.

[1] Évaluation des expérimentations de simplification en faveur des entreprises dans le domaine environnemental-décembre 2015 – et Rapport du groupe de travail « Aller vers une unification des procédures et la fusion des autorisations », présidé par le préfet Jean-Pierre Duport – février 2016 -.

[2] Ordonnance n°2014-355 du 20 mars 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement et décret n°2014-450 du 2 mai 2014 relatif à l’expérimentation d’une autorisation unique en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement.

[3] Ordonnance n°2014-619 du 12 juin 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l’article L. 214-3 du Code de l’environnement et décret n°2014-751 du 1er juillet 2014 du 1er juillet 2014 d’application de l’ordonnance n°2014-619 du 12 juin 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l’article L. 214-3 du Code de l’environnement.

[4] Article 103 II de la loi n°2015-990 du 6 août 2015.

[5] Sauf pour les constructions et travaux, pour lesquels l’autorisation prévue par le Code de l’urbanisme tient lieu autorisation spéciale au titre des réserves naturelles nationales et les réserves naturelles classées en Corse par l’État.

[6] Sauf pour les constructions et travaux, pour lesquels l’autorisation prévue par le Code de l’urbanisme ne peut intervenir qu’après accord exprès prévus par les articles L. 341-7 et L. 341-10 du Code de l’environnement.

[7] Lorsque le projet est par ailleurs soumis au régime de l’autorisation. A défaut, les procédures de déclaration et d’enregistrement devront être respectées.

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