La responsabilité de remise en état d'une ICPE peut-elle incomber au propriétaire du terrain ?

Commentaire sous l’arrêt du Conseil d’État du 29 juin 2018, n°400677

Par un arrêt en date du 29 juin 2018, le Conseil d’État revient sur les obligations du propriétaire de terrains ayant été l’assise d’anciennes installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), et tente une nouvelle fois de mettre à la charge de ce dernier une obligation de remise en état.

Les faits et la procédure

Le 3 juillet 1998, la société Akzo Nobel a racheté le groupe Courtaulds France, devenant par cette acquisition propriétaire d’une parcelle sur laquelle avait été exploitée une ancienne décharge soumise à autorisation au titre de la réglementation ICPE, ayant fait l’objet d’une déclaration de cessation d’activité le 7 février 1991.

Bien que n’ayant pas acquis la société ayant anciennement exploité l’ancienne décharge qui était depuis sortie du groupe Courtaulds France, le dirigeant du groupe Akzo Nobel a indiqué par courrier adressé le 30 novembre 1998 au préfet du Pas-de-Calais, sa volonté de se voir transférer les obligations relatives à la période « postexploitation » de l’ancienne ICPE : « AKZO Nobel UK a acquis le groupe Courtauld plc (…) » et « devient ainsi le propriétaire des anciennes décharges du site Courtaulds à Coquelles et par conséquent des servitudes y afférant ».

De bonne foi, Akzo Nobel s’est conformée aux arrêtés préfectoraux de 1999 et 2001 lui prescrivant la remise en état de l’ancienne décharge et la mise en sécurité de la zone.

Par un nouvel arrêté du 10 mars 2011, le préfet du Pas-de-Calais a imposé à Akzo Nobel en tant que propriétaire et dans le cadre de la remise en état du site des anciennes décharges, de mettre en place un réseau de surveillance de la qualité des eaux souterraines susceptibles d’être impactées par les anciennes décharges ainsi que des campagnes de mesures de paramètres chimiques et radiologiques du site.

Akzo Nobel a cette fois introduit un recours devant le tribunal administratif de Lille afin que ce dernier prononce l’annulation de l’arrêté du 10 mars 2011, au motif que seul l’ancien exploitant de l’ICPE ne pouvait se voir imposer des mesures de remise en état, et en aucun cas le simple propriétaire du site en cette seule qualité.

Par un jugement du 21 mars 2014, le tribunal administratif de Lille a accueilli les demandes d’Akzo Nobel et annulé l’arrêté du 10 mars 2011. Cet arrêt a été confirmé par un arrêt de la Cour administrative d’appel le 7 avril 2016, puis par l’arrêt du Conseil d’Etat commenté, appliquant classiquement le principe selon lequel la responsabilité de la remise en état incombe au dernier exploitant d’une ICPE, et non au propriétaire du site sur laquelle celle-ci était exploitée.

État du droit applicable avant l’arrêt du 29 juin 2018

Classiquement, le débiteur de l’obligation de remise en état du site d’une ICPE soumise à autorisation après la cessation de l’exploitation est l’ancien exploitant ou son ayant-droit.

La loi ALUR du 24 mars 2014 a créé un nouveau débiteur de cette obligation en prévoyant la possibilité qu’un tiers se voie transférer ces obligations avec son accord, en application de la procédure de tiers demandeur prévue aux articles L. 512-21 et R. 512-76 à R. 512-81 du code de l’environnement.

La loi ALUR a également complété la réglementation relative aux sites et sols pollués, en prévoyant que le propriétaire de l’assise foncière des sols pollués peut être tenu responsable s’il est démontré qu’il a fait preuve de négligence ou qu’il n’est pas étranger à cette pollution dès lors qu’il n’est pas possible d’aller rechercher l’ancien exploitant ou le cas échéant le tiers demandeur, ou le maître d’ouvrage à l’initiative du changement d’usage.

Akzo Nobel en sa qualité de simple propriétaire n’avait donc aucune raison d’être considéré par l’administration comme responsable des mesures de remise en état de l’ancienne décharge.

Cependant, les juges se sont interrogés sur l’effet que pouvaient avoir des contrats de droit privé et la volonté exprimée du propriétaire de prendre à sa charge les mesures de remise en état du site.

Si traditionnellement les actes de droit privé ne sont pas opposables à l’administration, le Conseil d’Etat par son arrêt du 29 juin 2018 – publié au recueil Lebon – semble de manière surprenante ouvrir la porte à la possibilité d’un transfert contractuel de la responsabilité de la remise en état par l’ancien exploitant à un tiers.

La décision du Conseil d’État et ses apports

Par son arrêt du 29 juin 2018, le Conseil d’Etat a rejeté le pourvoi formé contre l’arrêt d’appel par le Ministre en charge de l’environnement, considérant que :

« 2. (…) le propriétaire du terrain d’assiette de l’exploitation n’est pas, en cette seule qualité, débiteur de [l’obligation de remise en état] ; qu’il n’en va autrement que si l’acte par lequel le propriétaire a acquis le terrain d’assiette a eu pour effet, eu égard à son objet et à sa portée, en lui transférant l’ensemble des biens et droits se rapportant à l’exploitation concernée, de le substituer, même sans autorisation préfectorale, à l’exploitant », et que

« 6. (…) le courrier du 30 novembre 1998 du groupe Akzo Nobel relatif à l’acquisition des anciennes décharges du site Courtaulds à Coquelles ne pouvait être regardé comme un acte par lequel le groupe ou l’une de ses sociétés se serait substitué à l’ancien exploitant, enfin que l’administration ne pouvait se prévaloir du contrat de vente de droit privé conclu par la société Courtimmo SA avec la SARL Pontimmo, acquéreur des terrains (…) ».

Comme le rappelle le rapporteur public dans ses conclusions sous l’arrêt, le Conseil d’Etat a pu préciser à plusieurs reprises que la circonstance que l’ancien exploitant ou son ayant-droit a cédé les installations à un tiers n’est susceptible de l’exonérer de l’obligation que si ce tiers s’est substitué à lui en qualité d’exploitant[1].

En ce sens, la jurisprudence du Conseil d’Etat Alusuisse du 8 juillet 2005 – outre apporter des précisions fondamentales sur le régime de prescription de la charge financière des mesures de remise en état – a ainsi considéré que l’obligation de remise en état du site « pèse sur l’ancien exploitant ou, si celui-ci a disparu, sur son ayant droit, et que lorsque l’exploitant ou son ayant droit a cédé le site à un tiers, cette cession ne l’exonère de ses obligations que si le cessionnaire s’est substitué à lui en qualité d’exploitant ».

Or, une telle substitution n’est dans les faits et juridiquement possible que dans l’hypothèse où les activités n’ont pas cessé.

C’est d’ailleurs ce qu’a jugé la Cour administrative d’appel en considérant que dès lors que la cessation d’activité avait eu lieu le 7 février 1991, aucune substitution n’avait pu être opérée ultérieurement du fait des stipulations de droit privé ou de la déclaration d’Akzo Nobel à la préfecture, qui n’avaient donné lieu à aucune autorisation préfectorale de changement d’exploitant.

Le Conseil d’État par son arrêt du 29 juin 2018, va confirmer la décision de la Cour administrative d’appel, tout en ouvrant une possibilité pour le propriétaire du terrain de se voir transférer contractuellement la qualité de débiteur de l’obligation de remise en état.

Dans le considérant n°2 précité, le Conseil d’Etat précise que le propriétaire du terrain peut être débiteur de l’obligation de remise en état « si l’acte par lequel [il] a acquis le terrain d’assiette a eu pour effet, eu égard à son objet et à sa portée, en lui transférant l’ensemble des biens et droits se rapportant à l’exploitation concernée, de le substituer, même sans autorisation préfectorale, à l’exploitant ».

Ce faisant, le Conseil d’Etat confirme l’arrêt de la Cour administrative d’appel du 7 avril 2016 mais en affine le raisonnement en affirmant qu’une substitution peut avoir lieu même sans autorisation préfectorale.

Cependant, le Conseil d’Etat semble comme il aime à le faire, ouvrir une porte sans pour autant en tirer les conséquences dans l’affaire qu’il juge : après avoir évoqué la possibilité d’une telle substitution « sans autorisation préfectorale », le Conseil d’Etat précise au considérant n°6 qu’en l’espèce, « l’administration ne pouvait se prévaloir du contrat de vente de droit privé conclu par la société Courtimmo SA avec la SARL Pontimmo, acquéreur des terrains ».

La création d’un mécanisme alternatif au tiers demandeur ?

Il est pertinent de se demander si cette solution serait transposable à des faits similaires survenus depuis la création du mécanisme de tiers demandeur. Nous aurions tendance à considérer que dès lors qu’un tel mécanisme existe, les juges administratifs ne permettraient plus de « substitution de faits ».

Reconnaître la possibilité d’une substitution par simple contrat aurait pour effet de retirer à l’administration tous les moyens de contrôle qui lui sont donnés dans le cadre de la mise en œuvre de la procédure de tiers demandeur, et notamment sur l’usage futur du site, les capacités techniques et financières du tiers substitué, l’établissement de garanties financières, … Une telle simplification de la procédure de substitution serait à notre sens et pour ces raisons, inquiétante et potentiellement dangereuse au regard de la protection de l’environnement.

En outre, la décision du Conseil d’Etat semble contradictoire dès lors que si la possibilité d’une substitution sans autorisation préfectorale semble reconnue, la juridiction rappelle que l’administration ne pouvait se prévaloir du contrat de vente de droit privé. Dès lors, comment opérer une substitution sans autorisation préfectorale, si ce n’est par un contrat de droit privé ? L’administration peut-elle se prévaloir de certains actes privés, et dans l’affirmative, lesquels ?

L’absence de cadre légal pour le transfert des obligations « résiduelles » de l’ancien exploitant

Cet arrêt semble enfin mettre le doigt sur le vide juridique actuel concernant la possibilité d’opérer une substitution en qualité de débiteur des obligations de remise en état lors de la période post-exploitation, c’est-à-dire une fois que l’administration a constaté la fin des travaux de remise en état conséquents à la cessation matérielle des installations.

En effet, la procédure de changement d’exploitant et celle de tiers demandeur sont respectivement mises en œuvre avant et pendant la cessation d’activité[2]. Mais qu’en est-il de la possibilité pour un tiers, postérieurement à la cessation d’activité d’une ICPE, de se substituer à l’ancien exploitant dans ses éventuelles obligations complémentaires de remise en état ? En d’autres termes, existe-t-il un mécanisme permettant de transférer les différentes mesures complémentaires (mesures de surveillance notamment) pouvant être prescrites postérieurement à la cessation d’activité d’une ICPE ? Le contrat de droit privé pourrait-il permettre ce transfert ?

A la lecture de cet arrêt, on constate que le juge, une nouvelle fois, tente de chercher un nouveau débiteur des obligations de remise en état afin de mieux préserver les intérêts environnementaux. Et si le propriétaire était jusqu’ici hors d’atteinte en cette seule qualité[3], il semble, au regard de l’arrêt commenté et dans la mesure où le contrat de vente serait suffisamment précis, que le propriétaire pourrait désormais être regardé comme le nouveau débiteur de la remise en état des terrains.

En l’état de cette jurisprudence l’acquéreur se doit d’être extrêmement vigilant dans le cadre des transactions immobilières. C’est ainsi que le notaire devra dès lors que le terrain, objet de la cession, a été l’assise d’une ancienne ICPE, prêter une attention particulière à la rédaction des clauses environnementales.

[1] CE 10 janv. 2005 n°252307, Société Sofiservice ; CE Ass. 8 juil. 2005 n°247976, Sté Alusuisse-Lonza-France, CE 9 nov. 2015 n°369236, Sté Arkema France

[2] Conformément au I. de l’article L. 512-21 du code de l’environnement, « Lors de la mise à l’arrêt définitif d’une installation classée pour la protection de l’environnement ou postérieurement à cette dernière, un tiers intéressé peut demander au représentant de l’Etat dans le département de se substituer à l’exploitant, avec son accord, pour réaliser les travaux de réhabilitation en fonction de l’usage que ce tiers envisage pour le terrain concerné ». La mise en œuvre de la procédure de tiers demandeur est donc possible après la mise à l’arrêt définitif, et non, semble-t-il, après la cessation d’activité.

[3] Par son arrêt WATTELEZ en date du 25 septembre 2013, le Conseil d’Etat a considéré que le propriétaire peut être détenteur au titre de la police des déchets, à condition qu’il ait été négligent ou qu’il n’ait pas été étranger à la pollution. La Loi ALUR a codifié cette possibilité à l’article L. 556-3 du code de l’environnement et l’a expressément élargi aux pollutions découlant d’une ICPE.

Carole LVOVSCHI-BLANC
Avocate associée
GINKGO AVOCATS